8 月 17 日是印尼獨立 79 週年紀念日，將卸任的總統佐科威（Joko Widodo）與下任總統蘇比安托（Prabowo Subianto），在新總統府前舉行紀念儀式。
場地雖新，但如果目光拉遠，會發現現場似乎有點冷清；轉頭放眼望去，還能看見遠處林立的鷹架挖土機。
會出現這樣的景象，是因為儀式所在地點，並非大家熟知的首都雅加達，而是即將成為印尼新首都的努山塔拉（Nusantara）。
其實印尼「遷都大業」規劃已久。2019年國情咨文演說，佐科威首度提出婆羅洲開闢新首都的大膽計畫。他把這座新開闢的城市命名為「努山塔拉」，印尼文意思是「群島」，象徵由超過1.7萬個島嶼組成、世界最大的群島國家。
佐科威十年執政生涯的最後，積極推動努山塔拉建設，希望8月17日印尼獨立日前完成主要建築，才能舉辦慶祝典禮，藉機開箱新首都。他也期待執政最後幾個月，能在全新首都工作，展現十年來執政成果。
然努山塔拉建設過程，陸續經歷疫情來襲、資金短缺等困境；6月初，努山塔拉管理局局長、副局長相繼宣布辭職，導致建設進度落後。
8月17日，印尼政府在努山塔拉與首都雅加達，同步舉辦獨立日儀式；佐科威與新任總統，共同出席史上第一場努山塔拉國慶典禮。不過典禮原估計有8千人出席，卻因工程延誤，無法滿足食宿需求，最終縮減到只1,300人參加。
雅加達，不好嗎？
等等，那原首都雅加達不好嗎？為什麼佐科威這麼迫切想搬家？
自1945年從荷蘭獨立後，爪哇島的雅加達一直都是印尼行政與經濟中心。印尼經濟蓬勃發展，都市化程度快速提升後，雅加達逐漸發展成有1,100萬人口的巨大都會區；如果把周邊城市也納入，整個大雅加達都會區，總人口超過3千萬人，是世界第二大都市圈。
但沉重的人口負擔，卻漸漸壓得這座城市喘不過氣。雅加達因人口過度密集，面臨全球最嚴重的塞車與空氣污染問題。
此外，多數居民都靠抽取地下水水源，加上氣候變遷導致豪雨與洪水頻傳、海平面上升，整個雅加達緩緩下沉中。專家測量，雅加達某些地區每年下降約25公分，為世界下陷速度最快城市之一。到2050年雅加達大半地區都將淹沒。
除了環境因素，由於印尼經濟活動集中爪哇島，政府也希望遷都促進印尼各地平衡發展。佐科威演講提過，首都為國家象徵，也是進步的體現，遷都就是「為了實現經濟平等與正義」。
建一座新城市，好不容易
《洛杉磯時報》報導，麥基爾大學（McGill University）地理系副教授、專門研究城市建設的莫瑟（Sarah Moser）指出，許多國家都紛紛規劃建設新城市，「我們正處於新城市熱潮中。」
但要成功建造新城市，需要眾多因素配合，包括足夠資金、政府政策，以及地點合適等。理想城市並不是有地、有建築就能一步到位，莫瑟強調。
從零開始建設新城市，永遠比人們想的難千倍。
遷都界的前輩：緬甸
舉慘痛的例子，緬甸2002年起興建新城市奈比多，2005年正式遷都。奈比多位於緬甸內陸，政府大力建設，從無人居住的叢林化身為「進步」現代都市，有寬廣的高速公路、規劃完善的政府住宅，還有大型購物中心、大公園、動物園等設施。
▲ 緬甸首都奈比多的大馬路，規劃了20線道供車輛行駛，但是都沒有車。（Source：達志影像）
不過，看似萬事俱備的奈比多，卻少了最重要的一項組成分子：人。
民眾生活基礎建設缺乏規劃，即使成為首都近20年，現在奈比多仍一片冷清，很少人搬到此處生活。反觀原首都仰光，即使沒了首都頭銜，仍是緬甸金融文化中心，人口也持續增長。
佐科威的美好遷都藍圖
當初佐科威特別選擇人煙稀少的婆羅洲開發新首都，除了因雅加達面臨滅頂危機，也希望讓印尼經濟均衡發展，從西部爪哇島擴展至東部。
照印尼政府規劃，2萬名公務員將陸續由雅加達搬到努山塔拉；且9月會先讓第一批約12,000名公務員遷居。到2045年努山塔拉居民可達約190萬人。
政府也宣布，將把努山塔拉打造成一座永續都市，陸續實現零貧窮率、零碳排放等目標；並完善城市的排水與蓄水系統，成為能夠妥善收集、處理雨水的「海綿城市」，避免步上雅加達的後塵。
不過，在政府美好的願景背後，卻有許多人不禁擔憂，努山塔拉會不會重蹈緬甸的覆轍？從努山塔拉開始建設，一路面臨了多項爭議與挑戰，包括資金危機、環境爭議、遷都的實際功效等。
▲ 8月17日印尼總統佐科威（中間黃色頭巾者）與下任總統蘇比安托（佐科威左邊）出席努山塔拉慶祝儀式。（Source：達志影像）
遷都難題之一：錢不夠用
首先，決定首都能不能順利建設的一大關鍵，就是有沒有足夠的錢。
「東亞論壇」（East Asia Forum）提到，近日印尼的審計機構發布的報告中，指出努山塔拉建設計畫的「預算超支且效率低下」，不但預算不斷增長，建設內容也偏離計畫，許多項目都未照最初的規劃執行。東亞論壇警告，不斷增長的建設預算，很可能「對國家的財政健康構成風險」。
此外，根據努山塔拉建設計畫的官方網站，整個計畫預計將花費約350億美元，其中，印尼政府承諾從國家預算撥出的資金，僅占整體預算的20%；剩下的80%則需依靠外部投資。
財經新聞媒體CNBC指出，印尼政府希望能仰賴外國投資者，補足大部分資金；但是外界對於計畫成功與否的擔憂，可能讓投資者猶豫是否應投入資金，進而影響計畫的進度。
馬來亞銀行（Maybank）的經濟學者李如葉（Lee Ju Ye，音譯）就提到，除非印尼政府能對努山塔拉計畫的可行性，提供可靠證據，並能保證新政府上任不會影響計畫進行，否則難以確保80%的外國投資。
另一方面，若印尼政府能投入高於20%的資金，使現階段的基礎建設完善，也可能增添外國投資者的信心。
遷都難題之二：建設環保都市，就是保護環境嗎？
在印尼政府發表的美好藍圖中，努山塔拉將成為一座永續、環保的新都市：多數交通依靠大眾運輸或自行車、使用的能源皆為再生能源、妥善保護周遭森林、到2045年實現碳中和目標等。
不過，許多環保團體、當地原住民都對此抱持懷疑態度。他們認為，即使新都市以「永續」為核心價值，但是在建設的過程中，仍必須砍伐原本的森林，並迫使當地居民、原住民搬離原本的住處，這些都並非環保的行為。
▲2022年4月和2024年2月，努山塔拉的前後空拍對比，可以明顯看到開發的痕跡。（Source：NASA Earth）
若未來新首都吸引大批移民來到，帶來新興的商業活動，更是可能對周遭的自然環境造成威脅。即便政府在別處重新植林，也需要數十年、甚至上百年才可能成功重建一座森林。
此外，根據《洛杉磯時報》報導，新首都可能侵占當地瀕危物種的棲息地，一名原住民農民阿爾曼（Arman Jais）提到，新首都的水壩建設，已改變當地的河流環境，擾亂漁業進行；此外，水壩工程的噪音令阿爾曼難以入眠，甚至聯想到過去造訪雅加達時，擁擠、悶熱的體驗。
「我無法想像如果新首都變成第二個雅加達，會發生什麼事。」阿爾曼表示，「身為原住民族，我們最擔心的就是這個。」
遷都難題之三：人民願意來這裡生活嗎？
如果印尼希望成功遷都，不會變成奈比多第二，許多專家都強調，印尼政府必須優先考慮，人們在此處生活所需的一切基礎設施，例如學校、醫院、社區機構等，否則民眾不會想要搬入努山塔拉。
然而，一名2年前從附近搬到努山塔拉的居民提廷（Titin），在《洛杉磯時報》的訪問中描述他搬到努山塔拉後的生活，包括管線尚未建置完善，必須購買罐裝水使用；缺乏垃圾處理服務，必須將廚餘送到鄰近城市；租金持續飆升，且他的臨時住處，每逢下雨就會淹水。
「這裡不太方便，」提廷表示，「自從我來到這裡後，並沒有任何改善」。
另一位負責進行建設的工人，匿名受訪時則表示，為了滿足佐科威規劃的時程，他們不得不趕工，將原本三年的工作量，壓縮至一年內完成。倉促的時程，導致現階段連工人的住房都嚴重短缺。
他提到「通常會先建設道路，再建造住房；或先確認水源再建造房屋。但是現在的狀況是，所有東西都同時建設。」
遷都難題之四：雅加達沒有那麼容易取代
新首都是否真的能緩解雅加達「人太多」的壓力，也是許多人質疑的重點。「牛津經濟研究院」（Oxford Economic）指出，雅加達為印尼金融、商業、IT等重要產業的重鎮，「公共行政」只占了整體產值與就業的少部分。就算政府部門移往努山塔拉，對多數人來說，留在既有的商業區，經濟效益仍然更勝一籌。
因此，牛津經濟研究院推測，遷都並不會改變雅加達在經濟方面扮演的角色；換句話說，雅加達的人口、產業還可能會繼續膨脹，現在面臨的環境危機，並不會因此改善。
印尼一位在永續領域深耕多年的城市規劃師西馬瑪塔（Hendricus Andy Simarmata）提到，如果政府想要解決雅加達的危機，比起搬遷首都，更應透過在不同地區建立大學、工業園區等，來限制雅加達的擴張，減緩都市化速度。
▲ 獨立日當天，努山塔拉一群學生坐在公園裡，旁邊是仍在興建中的大樓。（Source：達志影像）
新首都不需要成為第二個雅加達
雖然一路上爭議不斷，印尼遷都往努山塔拉的計畫，仍在一片質疑聲浪中步步推進。
萬隆理工學院（ITB）區域規劃發展專業的教授菲爾曼（Tommy Firman），在印尼《羅盤報》（Kompas）的訪問中提到，政府最初建設努山塔拉時，主要僅是想搬遷行政中心；政府的確期待努山塔拉能均衡區域發展、推動當地經濟，但並未將此預設為經濟中心。
然而，隨著建設計畫進行，政府似乎逐漸對努山塔拉賦予厚望，期待此處能成為印尼的下一個經濟、技術中心，「如果真是如此，那這就像是在建設一個新的雅加達，只是規模比較小。」但是打造「第二雅加達」，反而可能讓資源再度集中單一城市，同樣會導致經濟發展不均。
菲爾曼建議，印尼或許可以參考美國首都華盛頓特區，或澳洲首都坎培拉的模式，雖為國家首都，且經濟運作有一定規模，但國家的經濟中心仍為其他大城市，「華盛頓特區的存在不是為了成為第二個紐約，坎培拉也不是為了成為另一個雪梨。」
此外菲爾曼也提到，如果政府不希望將資源集中於特定地區，應同時在其他地區，發展具有地方特色的經濟中心，例如培養海事中心、農業重鎮等，如此才能真正實現經濟均衡發展的願景。
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